文｜财新周刊 于海荣 程思炜 王石玉
2026年是“十五五”开局之年，如何确保“十五五”开好局、起好步？中央经济工作会议在以往“稳中求进”的基础上，将“提质增效”也纳入政策取向，并提出“在质的有效提升上取得更大突破”的要求，释放出更加重视经济发展质量和效益的信号。
2025年12月10日至11日举行的中央经济工作会议（下称“会议”）指出：2025年“经济社会发展主要目标将顺利完成”，“十四五”即将圆满收官，第二个百年奋斗目标新征程实现良好开局。中国经济发展中老问题、新挑战仍然不少，外部环境变化影响加深，国内供强需弱矛盾突出，重点领域风险隐患较多。对外部环境，此前中共二十届四中全会提出“中国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素”；国内挑战从需求不足调整为供强需弱矛盾突出，增加了对供给的关注。
会议强调“这些大多是发展中、转型中的问题”，经过努力是可以解决的，中国经济长期向好的支撑条件和基本趋势没有改变。会议总结了做好新形势下经济工作的新的认识和体会：必须充分挖掘经济潜能，必须坚持政策支持和改革创新并举，必须做到既“放得活”又“管得好”，必须坚持投资于物和投资于人紧密结合，必须以苦练内功来应对外部挑战。
对2026年经济工作的政策取向，会议延续了此前多年“稳中求进”的表述，增加“提质增效”，并提出“发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度”“增强政策前瞻性针对性协同性”。这意味着更加强调了政策协同性。
广发证券首席经济学家郭磊表示，2024年四季度处于政策周期刚开始的阶段，“超常规”对应的是当时逆周期政策的快速加码；目前经济大致运行在平稳区间，需要在保持一定政策力度的同时，强调存量和增量集成、逆周期和跨周期结合。
中诚信国际研究院执行院长袁海霞认为，当前中国已有丰富的存量政策储备，比如超长期特别国债、新型政策性金融工具、盘活地方债结存限额等，后续存量政策需要优化完善、提高效率、加快形成实物工作量；增量政策出台要兼具连续性与灵活性，需要及时熨平经济波动，更好发挥二者的集成效应。“跨周期”的提出，意味着2026年在加强逆周期调节、有针对性地解决当前经济运行中堵点的同时，也更加注重政策调控的前瞻性，着力解决经济运行过程中的结构性和深层次问题，更好释放中长期潜能。
会议延续了“实施更加积极有为的宏观政策”的表述，财政政策和货币政策的基调也与一年前一致：继续实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策。财政政策方面，提出要求“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”，并首次提出“重视解决地方财政困难”；货币政策方面，把促进经济稳定增长、物价合理回升作为重要考量，明确“灵活高效运用降准降息等多种政策工具”。在增强宏观政策取向一致性方面，提出“将各类经济政策和非经济政策、存量政策和增量政策纳入宏观政策取向一致性评估”。
市场普遍预计，在外部环境不确定性加大、国内供求矛盾较为突出的背景下，2026年总量政策或将适度加力，同时辅以结构性政策，更强调政策的精准性，确保实现合理增长。
对2026年经济工作，会议部署了八项重点任务。会议提出，深入实施提振消费专项行动，制定实施城乡居民增收计划。提出优化“两新”政策实施，这意味着消费补贴扩围有望实现；会议还要求“推动投资止跌回稳”。
在“坚持改革攻坚，增强高质量发展动力活力”方面，会议提出，制定全国统一大市场建设条例，深入整治“内卷式”竞争。制定和实施进一步深化国资国企改革方案，完善《民营经济促进法》配套法规政策，加紧清理拖欠企业账款。这些举措有助于增强高质量发展的动力和活力。
在“坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险”方面，会议提出着力稳定房地产市场，因城施策控增量、去库存、优供给，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等。会议提出，积极有序化解地方政府债务风险，主要措施是继续督促各地主动化债，不得违规新增隐性债务。优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险。
促进物价回升仍然重要
2025年面对风险挑战，中国经济表现出强劲的韧性，前三季度，国内生产总值（GDP）同比增长5.2%，全年5%左右的增长目标有望实现。
国际货币基金组织（IMF）在12月10日预计中国2025年和2026年经济增速分别为5%和4.5%，与10月《世界经济展望》的预测相比，分别上调了0.2个和0.3个百分点。
IMF总裁克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃在新闻发布会上表示，上调对中国经济增速的预测，主要是因为中国出口表现强劲，也推出了值得欢迎的财政刺激政策。这种富有韧性的增长支持了家庭收入，在消费者信心走弱的当下尤为重要。
尽管受到美国“对等关税”政策不确定性等扰动，2025年中国出口表现继续超出市场预期，前11个月，中国出口累计同比增长5.4%，与2024年基本持平，展示出强大的出口竞争力，外需对增长的贡献继续维持在较高水平。
2025年下半年以来，内需尤其是投资需求面临一定下行压力，四季度推出5000亿元新型政策性金融工具、财政部安排地方债结存限额2000亿元用于经济大省符合条件的项目建设，相关政策显效仍需时间。
按《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》的解读，按照到2035年实现人均GDP达到中等发达国家水平、人均GDP达到2万美元以上、比2020年翻一番的远景目标倒算，“十五五”和“十六五”时期GDP需要年均增长4.17%。
2026年经济增长目标将如何设定？野村中国首席经济学家陆挺、国盛证券首席经济学家熊园等认为，为了实现“十五五”良好开局，2026年应兼顾积极与务实，设定偏高的GDP增长目标。
陆挺认为，相比5%左右，2026年经济增长略微下调的可能性略高，理由是，中国政府越来越重视经济增长的包容性和安全，而非速度本身，面对房地产下行压力、贸易摩擦、人口老龄化和“内卷”等挑战，可能设定更现实的增长目标，不会影响2035年远景目标的实现。
会议强调“供强需弱矛盾突出”，并提出“把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量”。
粤开证券首席经济学家罗志恒认为，物价持续低迷将导致企业收入、政府收入和居民收入增速偏低，从而使宏观数据与微观感受背离，扩大需求是2026年乃至“十五五”的重点。
他建议，2026年有必要确立实现“双5”增长，将价格目标内嵌于增长之中，不仅盯住居民消费价格指数（CPI），还要考虑与政府收入、企业收入更相关的工业生产者价格指数（PPI），因此有必要关注更综合的GDP平减指数，将价格目标内嵌于经济增长之中，可以更好研判和评估政策力度的大小是否合适。
华创证券首席宏观分析师张瑜表示，结合会议“持续扩大内需、优化供给”“把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量”等表述，2026年是物价重视程度进一步提高的一年，或在供需两端发力，促进物价合理回升，其中供给侧主要是优化竞争秩序、重点行业产能治理、规范地方招商引资行为等。
会议提出“坚持内需主导，建设强大国内市场”的重点任务，要求深入实施提振消费专项行动，制定实施城乡居民增收计划。此外，还提出“推动平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展”“鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险”。
郭磊认为，“以收入促消费”是政策在“十五五”期间的关键思路之一。
财政政策保持必要规模
在近年来的政策讨论中，不少人认为，在应对当下的有效需求不足等困难时，财政政策起效较快、效果更好，需要在宏观政策发力中积极发挥作用。
2026年财政政策延续更加积极的政策基调不变，会议明确“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”。何为“必要”，通过怎样的政策组合实现？
2025年政府工作报告明确赤字率按4%安排，对应赤字规模（包括计入中央赤字的国债和计入地方赤字的地方政府一般债券）为5.66万亿元，较2024年增加1.78万亿元；新增地方政府专项债券4.4万亿元，安排发行超长期特别国债支持“两新”“两重”1.3万亿元，分别较上年增加5000亿元和3000亿元，加上新推出的支持大行注资的特别国债5000亿元，新增政府债务规模合计为11.86万亿元。如果再加上2025年四季度动用5000亿元地方政府债务结存限额、当年2万亿元用于置换隐性债务的专项债券，全年可用政府债务总规模达到14.36万亿元。
上述安排已达高点，其中预算赤字率4%刷新纪录，打破多年来固守的“3%红线”。据申万宏源证券首席经济学家赵伟测算，加总前述各类政府债务的广义赤字占GDP比重突破10%，也是历史最高水平。
目前市场普遍预计2026年赤字率仍处于较高水平，政府债务总规模或有一定增量，包括增加用于项目建设的专项债和支持“两新”“两重”的特别国债。也有机构担忧，尽管政府扩大发债，但近年来财政减收压力加大、土地财政滑坡，可能制约财政总体支出强度。
罗志恒认为，财政在堵住隐性债务后门的同时，要更大力度打开前门，赤字和专项债等当年新增债务规模在弥补城投债缩量、土地出让收入下行产生的缺口之后，要确保用于当年经济发展的财政支出力度高于往年，避免赤字规模增加与财政实际支出规模增速下行并存的局面。
袁海霞也建议，赤字率保持在较高水平，由于促内需依然是2026年经济工作的重中之重，超长期特别国债规模可以与2025年持平，加力支持“两新”“两重”工作；地方新增专项债额度可能小幅上升，并继续支持化债、“清欠”等，满足用途进一步拓宽的需求。这样的政府债务规模，可以进一步发挥财政政策稳增长、扩内需、惠民生的重要作用。
中泰国际首席经济学家李迅雷则认为，2026年财政赤字率要略有增加，新增地方政府专项债券、超长期特别国债规模也要与2025年保持一致或稳中略升。
据张瑜计算，2023年至2025年加总一般公共预算和政府性基金预算的财政支出总量增速分别为3.3%、5.1%、5.1%，其中2024年、2025年的支出增速均与经济增长目标接近。她预计，2026年相应的财政支出总量增速会下调。
除了债务总规模和支出总量，近年来财政政策作用的发挥还体现在支出结构的优化上。会议提出，规范税收优惠、财政补贴政策，重视解决地方财政困难，兜牢基层“三保”底线。
罗志恒称，财政支出可能进一步向居民端和民生保障倾斜，提高育儿补贴金额、延长学前教育免费年限、进一步提高城乡居民养老金。
在更加重视民生支出的同时，投资仍是财政发力的重要领域。2025年前十个月，中国固定资产投资同比下降1.7%，会议明确要求推动投资止跌回稳，适当增加中央预算内投资规模，优化实施“两重”项目，优化地方政府专项债券用途管理，继续发挥新型政策性金融工具作用，有效激发民间投资活力等。
中金公司宏观研报预计，“推动投资止跌回稳”，更多通过政府投资来引领带动。2026年中央预算内投资增速有望继续高于总体财政支出增速，同时不排除继续投放新型政策性金融工具的可能。不过，考虑到这一工具在2025年10月底才发放完毕，部分资金或用在2026年初，若有新增规模，投放时点或在二季度及以后。
货币政策如何“灵活高效”
2026年将是“实施适度宽松的货币政策”的第二年。2024年12月的中共中央政治局会议时隔14年首次提出“适度宽松的货币政策”。上一次中国实施适度宽松的货币政策要追溯到2008年全球金融危机后的2009年和2010年。
过去一年中，央行在2025年5月进行了一轮全面降准降息，7天逆回购操作利率、贷款市场报价利率（LPR）、支农支小再贷款利率、专项结构性货币政策工具利率均调降，除了下调金融机构存款准备金率0.5个百分点，还针对汽车金融公司和金融租赁公司的存款准备金率下调5个百分点。
会议特别提及，要“灵活高效运用降准降息等多种政策工具”。市场人士普遍认为，2026年还将有降息、降准的空间，但节奏和幅度或将相对克制。对于降息降准的幅度，市场预期有一定的分歧。
华西证券首席经济学家刘郁认为，降准降息操作调整为“灵活高效”，力度有所增强，加强了市场对于“宽货币”的信心，对2026年两轮降息的预期或重新凝聚。此番将“经济稳定增长、物价合理回升”等关键任务作为货币的考量指标，可能意味着2026年“宽货币”有望超预期。
熊园认为，央行降准降息将在节奏上“相机抉择”，操作遵循“缩减原则”。他的预测也相对乐观。
华泰证券固收首席分析师张继强则认为，整体来看，存量重于增量，重提“跨周期”的表述也意味着政策着眼于长期。他预计2026年初有降准的可能，但全局性降息还需要较大的外部冲击或地产、内需超预期弱化作为触发器。
张继强分析，当前银行业息差水平仍处于历史低位，且银行负债端的稳定性较之前已大幅下降，同时降息对于理财等居民财产性收入有一定负面作用，这些因素对降息空间形成一定制约。同时，考虑到2026年关税造成的贸易不确定性有所下降，且通胀水平有望回升，这些因素也使得降息的迫切性下降。
赵伟认为，新增信贷的走势与剔除政府债券影响的社融走势近两年来均明显下行，反映出内生融资需求整体偏弱；全年来看或有一次10BP（基点）的降息，并积极开展国债买卖操作。但考虑到商业银行净息差仍面临压力以及价格指标有望温和回升的前景，央行的货币政策或将更侧重结构性工具。
此外，“灵活高效运用多种工具”的表述，或意味着更多货币政策工具将协同发力，包括买断式逆回购、现券买卖等。实际上，央行已调整了买断式逆回购和公开市场国债现券买卖等其他货币政策工具的操作频次，对流动性和资产价格水平变化的反馈也相对更灵活。
自2025年6月起，央行每月操作买断式逆回购的次数已经调节为一至三次不等。买断式逆回购的期限不超过1年，属于中短期流动性调节工具。2025年6月以来，该工具以流动性净投放为主，每个月规模在2000亿元至5000亿元，期限一般为3个月或6个月。
此外，央行在2025年1月暂停国债现券买卖，直到2025年10月才重启，也是视国债市场供求状况的相机抉择。
2026年预计结构性政策工具将继续发力。会议提出“引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域”。
中信建投证券首席宏观分析师周君芝认为，这一表述或意味着更多结构性工具的出台。
浙商证券首席经济学家李超认为，同步强化信贷的结构性引导，“五篇大文章”仍是2026年经济工作的重点。“在盘活存量资金支持实体经济的过程中，合理评价金融支持力度可更多关注利率下降的成效，及科技创新、绿色发展、中小微企业等重点领域的金融支持强度，因此资金的结构性支持仍然较为重要。”
在打开货币政策工具箱的同时，也要注重货币政策传导的效率。中共二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议提出，要“构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系”，“畅通货币政策传导机制”。后者也在这次经济工作会议上被提及。
民生银行首席经济学家温彬认为，央行后续或将通过收窄利率走廊、稳定国债收益率曲线、改革LPR报价、灵活存款利率调整等工作，加强各项利率之间的协同性和联动性，提升货币政策传导效果。
赵伟认为，在净息差持续收窄的背景下，商业银行面临“扩规模”与“稳经营”之间的权衡，制约了降息等宽松政策的传导效率。他提出，财政向商业银行注资是着力疏通货币传导机制的重要举措，通过补充银行资本金稳定银行的经营，是提升货币政策传导效率的直接手段。
2025年6月下旬，中行、建行、交行、邮储银行四家大行发布向特定对象发行A股股票预案公告，通过向财政部等机构定向增发股票共募资5200亿元。据财新了解，另外两家大行工行和农行，预计将在2026年通过定向增发完成财政注资。
改革攻坚化风险
会议还对坚持改革攻坚、增强高质量发展动力活力作出部署，主要涉及全国统一大市场建设、完善《民营经济促进法》配套法规政策、深入推进中小金融机构减量提质等内容。
会议提出，制定全国统一大市场建设条例，深入整治“内卷式”竞争。温彬认为，制定全国统一大市场建设条例，标志着统一大市场建设从框架设计转向刚性约束，预计条例将进一步明确市场准入、公平竞争、要素流动等核心规则，结合反垄断司法实践，着力破除区域壁垒与不正当竞争，为资源跨区域优化配置提供法治保障。
“反内卷”继续被置于统一大市场建设框架下，李迅雷认为，这说明“反内卷”不简单等同于行政性手段去产能或涨价，还要同步考虑保持制造业比重合理水平的要求，通过规范竞争、优化市场秩序来更好发挥存量产业优势。
会议提出，完善《民营经济促进法》配套法规政策。袁海霞建议，加快出台《民营经济促进法》的配套实施细则与司法解释，并建立一个覆盖全国的“隐性壁垒投诉—反馈—追责”闭环管理平台，将清理地方保护和市场准入壁垒的工作常态化、制度化，实施一批重大标志性工程项目，支持并鼓励民营企业参与。
会议提出“健全地方税体系”。市场普遍认为，开征地方附加税、消费税征收环节后移等相关改革举措或在2026年加快推进。
会议还提出，“深入推进中小金融机构减量提质，持续深化资本市场投融资综合改革”。
罗志恒认为，对中小银行等金融机构，要加大机构重组整合力度，提升损失吸收能力；对金融市场，要进一步健全稳市机制，发挥中央汇金公司的功能，及时矫正和阻断市场“羊群效应”，促进实体经济和金融市场的正向循环。
赵伟认为，推动商业银行合并重组可以改善其资产质量，也是疏通货币政策传导的一种途径。2025年前三季度，参加存款保险的银行业金融机构已减少了363家。
在“坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险”方面，主要涉及房地产和地方政府债务风险。
对房地产，会议的表述是“着力稳定房地产市场”，明确要求因城施策控增量、去库存、优供给，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房。深化住房公积金制度改革，加快构建房地产发展新模式。
袁海霞表示，参照国际经验，多数经济体在经历房地产泡沫破裂后，房价调整周期通常持续五到六年，中国房地产市场在经历了深度出清、加速寻底的过程后，或已进入底部阶段，她预计房地产拖累最明显的“阵痛期”即将过去。会议提出“鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等”，进一步明确了收储商品房的核心用途。
地方化债方面，2023年下半年以来化债政策落地显效，地方政府隐性债务风险得到缓释。据财政部最新数据，截至2024年末，地方政府隐性债务还剩10.5万亿元。央行披露，2025年9月末，全国融资平台数量、存量经营性金融债务规模较2023年3月末分别下降71%、62%。
会议提出督促各地主动化债，不得违规新增隐性债务。2024年底出台的10万亿元化债计划主要是发行政府债券置换隐性债务，未计入隐债口径的融资平台经营性债务，有望迎来更多优化支持举措。此前这部分经营性债务主要由国有大型银行和政策性银行通过债务重组和置换等方式，化解各地上报形成的名单内融资平台的贷款、债券、非标等金融债务，其中非标债务置换是一大痛点。
此次会议提出“优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”，袁海霞认为，要分类解决化解债务中的“冰山问题”，对于自身经营产生的债务，要“优化债务重组和置换办法”，建议通过市场化、法治化方式，在金融机构与平台协商的基础上，借助债务展期、置换等金融化债工具合理开展债务结构优化，2026年可能出台新的举措。同时加快解决拖欠款问题，化债资金可予以适当倾斜，并加大力度运用一般债和专项债资金偿付PPP存量项目中的社会资本垫资。
她强调，无论化债还是发展，需平衡好有为政府和有效市场的关系，加快财税体制改革，从根源上解决问题。
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视频说明： 2025年12月10日至11日，中央经济工作会议在北京举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话。李强、赵乐际、王沪宁、蔡奇、丁薛祥、李希出席会议。
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